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DECIDí CONTARLO

Guillermo Perry   Isabel López Giraldo  

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Fragmento

PRÓLOGO

Alejandro Gaviria

Mientras leía el manuscrito de este libro inusual (una mezcla de testimonio, análisis e historia económica), por esas conexiones extrañas de la memoria, recordé un fragmento de la extraordinaria novela de Philip Roth, Pastoral americana.

El narrador de la novela, el escritor Nathan Zuckerman acude a una cita existencial, a la celebración del aniversario número 45 de su graduación del colegio. El escenario es previsible. Una gran sala en un hotel decadente. La música nostálgica, convertida en un ruidoso lugar común. El paso de los años en los rostros y los cuerpos, desigual pero ineluctable. Las expectativas frustradas (en algunos casos) y superadas (en otros). En fin, la vida.

Zuckerman permanece solo unas pocas horas en la reunión. Atormentado por los recuerdos, abandona el lugar sin despedirse y se encierra en un cuarto de hotel a escribir el discurso que quiso haber pronunciado ese día: un recuento de los cambios, las transformaciones y las catástrofes vividas por su generación, un resumen de las rupturas sociales que, de una u otra manera, afectaron a todos sus compañeros, sin excepción, en muchos casos de manera trágica. “¿No es asombroso? Haber vivido en este país, en nuestro tiempo y como quienes somos. Asombroso”, escribe Zuckerman al final de su discurso ficticio.

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Este libro cuenta una historia asombrosa, la historia de la transformación económica, social e institucional de Colombia durante los últimos 50 años, de 1968 a 2018. Por un lado, están los esfuerzos deliberados por construir unas instituciones o reglas de juego más sólidas, por consolidar un Estado moderno y avanzar en los ideales de la justicia y la igualdad; por el otro, están las fuerzas contrarias del clientelismo, la corrupción, el conflicto armado y sobre todo el narcotráfico. Guillermo Perry fue protagonista de los esfuerzos de modernización y construcción institucional en un país convulsionado, asediado por la guerra, el narcotráfico y la mala política.

Fueron años de grandes turbulencias y grandes desafíos. Años paradójicos, de avances institucionales en medio de la guerra, de crecimiento del Estado en medio de las dificultades por consolidar una estructura tributaria racional; años de bonanzas y destorcidas, de grandes avances en la cobertura de servicios públicos y esfuerzos incompletos en la descentralización y en la inserción de la economía colombiana en los mercados globales. Con todo, el progreso de Colombia durante los últimos cincuenta años ha sido notable.

Voy a dar un ejemplo, uno solo, de un sector que conozco desde adentro: la salud. Hace 50 años, las mujeres tenían una esperanza de vida inferior a los 60 años y tenían siete hijos en promedio. En un país de 20 millones de habitantes, morían 1600 mujeres por causas asociadas con el embarazo. Solo 40 % usaba métodos anticonceptivos, la mayoría de poca eficacia. Actualmente, las mujeres colombianas gozan de una esperanza de vida de 81 años y tienen dos hijos en promedio. En un país de 47 millones de habitantes, mueren 320 mujeres por causas asociadas al embarazo. Más de 85 % usa métodos anticonceptivos. Los derechos sexuales y reproductivos se han expandido sustancialmente, incluyen, por ejemplo, el derecho a la interrupción voluntaria del embarazo. Asombroso.

Guillermo Perry cuenta esta historia en orden cronológico, presidente por presidente, en un tono anecdótico, jocoso algunas veces, tragicómico otras. La narración está organizada en forma de conversación con Isa López Giraldo, en una suerte de contrapunteo que le da vivacidad y estructura a la narración. Los aspectos técnicos están mezclados con las anécdotas. La economía política, con la teoría económica. Y los chismes con los momentos de reflexión, con los grandes dilemas éticos que definen muchas veces una carrera pública.

El libro podría dividirse en dos partes, la primera, que va de 1968 a 1996, es una historia contada desde adentro, desde las entrañas, por un protagonista y testigo excepcional: director de impuestos, ministro en dos ocasiones, constituyente, asesor, etc. Esta primera parte es en buena medida un ejercicio memorístico, las memorias de un técnico que, de manera ambivalente, con dudas al comienzo y con convicción después, ingresa al mundo de la política.

La segunda parte, que va desde 1996 a 2018, es más analítica, es una historia ya no contada desde adentro, sino desde afuera, con la distancia escéptica que dan los años y el desapego al poder. En las dos partes hay anécdotas y reflexiones, pero la perspectiva es diferente. Los recuerdos cuentan más en la primera. Los análisis más en la segunda. En la segunda parte, por ejemplo, Guillermo Perry hace una larga disquisición sobre los problemas de violencia y corrupción que afectan a Colombia.

La primera y la segunda parte están divididas por una decisión trascendental, un dilema trágico (la lealtad y la moralidad no siempre son compatibles) que definió la trayectoria profesional del autor: su renuncia al Gobierno de Ernesto Samper una vez se hizo público que la campaña había sido financiada en parte con dineros del narcotráfico. Como en la novela de Roth, las vidas humanas no pueden separarse de los grandes cataclismos o problemas de la sociedad.

* * *

Quisiera resaltar tres historias que recorren el libro, que aparecen una y otra vez aquí y allá. Las menciono, primero, de manera escueta para después hacer unos comentarios generales sobre cada una: la importancia de la tecnocracia, el optimismo sobre el mundo de las ideas y el papel del narcotráfico en la historia reciente de Colombia.

LA TECNOCRACIA

El libro comienza en el Gobierno de Carlos Lleras Restrepo, un Gobierno caracterizado, entre otras cosas, por la consolidación de la tecnocracia colombiana. En las primeras páginas del libro, hay una anécdota interesante, en la cual el entonces presidente Carlos Lleras Restrepo se queja de la jerga ininteligible de los técnicos. Pero más allá de los problemas de forma, los técnicos (economistas en su mayoría) son respetados, tenidos en cuenta por la mayoría de los presidentes.

Guillermo Perry presenta una visión favorable, positiva de la tecnocracia: la tecnocracia es vista como un contrapeso al poder, como un equilibrio necesario a las fuerzas cortoplacistas y clientelistas de la política. Por supuesto, en algunas ocasiones, narradas con precisión en el libro, los técnicos son meros instrumentos de los políticos, se tornan en expertos en justificar cualquier cosa y componer argumentos por encargo. Pero en la mayoría de los casos, son un contrapeso necesario y fundamental.

En el libro, los técnicos van y vienen, entran y salen. Los nombres se repiten. La mayoría parece tener un interés genuino por el bienestar general, por incorporar la teoría y la evidencia en la toma de decisiones. Puede haber sesgos. Arrogancia o falta de autocrítica. Pero hay también independencia intelectual y coraje para enfrentar las presiones de políticos y grupos de interés.

Uno podría, en todo caso, leyendo entre líneas, uniendo las historias, intuir dos críticas a la tecnocracia colombiana. Primero, su falta de diversidad. Hay muy pocas mujeres. Casi todos sus miembros son economistas provenientes de unas cuantas universidades privadas. Ideológicamente hay poca diversidad. Las discusiones entre tecnócratas no ocurren entre los pertenecientes a una doctrina y otra. Dependen más bien de quien está o no está en el Gobierno en un momento dado.

Segundo, los tecnócratas hemos tolerado (al menos en ocasiones) el clientelismo en aras de la gobernabilidad, el equilibrio macroeconómico, la supervivencia, lo que sea. Al respecto tiene razón, creo, el economista inglés James Robinson al afirmar que un arreglo pragmático ha caracterizado el ejercicio del poder en Colombia: los partidos políticos tradicionales han permitido o tolerado un manejo tecnocrático de la macroeconomía a cambio de una fracción del presupuesto y la burocracia estatal, a cambio de auxilios parlamentarios, partidas regionales y puestos. Ese arreglo, cabe señalarlo, está llegando a su fin.

LAS IDEAS

El libro trae a cuento las muchas misiones técnicas que vinieron a Colombia a asesorar los distintos gobiernos. La lista es larga: la misión Currie, la misión Musgrave, la misión Chenery, la misión Bird-Wiesner, etc. La mayoría de estas misiones contaron con la participación activa de técnicos nacionales. En conjunto, uno percibe un intento sistemático, continuado, casi institucionalizado, por incorporar el conocimiento global en el diseño de políticas públicas. Sobresalen los esfuerzos de planeación y análisis. Se percibe una cultura de seriedad que contrasta con las visiones más cínicas de la política.

La economía política no está ausente: hay presiones de empresarios y grupos económicos, extravíos clientelistas y acuerdos pragmáticos. Pero la impresión que me quedó después de leer el libro es que la economía política es menos importante de lo que se dice usualmente, de lo que señalan algunas escuelas recientes. En el libro, las instituciones y las políticas públicas son con frecuencia el resultado de esfuerzos genuinos de incorporar las recomendaciones de la teoría económica. La visión más realista de las instituciones concebidas como equilibrios en un juego entre grupos de poder también está presente, pero es, en general, menos relevante, no parece tener tanta fuerza o pertinencia empírica.

Alguien podría afirmar que esta visión más optimista, más enaltecedora, esta visión que resalta la importancia de las ideas y de los esfuerzos por llevarlas la práctica es autocelebratoria, una suerte de fábula tecnocrática. Pero no lo creo así. Las ideas importan. La economía normativa importa. Las misiones dejaron un legado relevante. Los aspectos económicos de la Constitución de 1991, por ejemplo, fueron resultado más de un consenso ideológico que de una puja entre grupos de interés.

EL NARCOTRÁFICO

El libro vuelve y cuenta una historia conocida, la historia del narcotráfico. Allí están los asesinatos de Galán, Pizarro, Jaramillo, Hoyos, Lara Bonilla y Low Murtra, la infiltración de los partidos tradicionales, el escalamiento de la violencia y el conflicto, los esfuerzos institucionales por enfrentar una amenaza formidable, los cambios culturales y sus consecuencias. “En mi opinión —dice el autor—, el auge del narcotráfico contribuyó a crear un clima de tolerancia y predisposición a la corrupción entre muchos empresarios y ciudadanos porque promovió una cultura de enriquecimiento rápido y del “todo vale”, como acertadamente la caracterizó Antanas Mockus”.

El tráfico de drogas, escribió hace unos años la historiadora Mary Roldan, “rompió la tradición, transformó las costumbres sociales, reestructuró la moral, el pensamiento y las expectativas”. Esas transformaciones aparecen una y otra vez en el libro, en las historias, memorias y opiniones del autor. La historia reciente de Colombia se vislumbra, en estas páginas, como un esfuerzo de modernización genuino en el que participaron muchas personas valiosas, pero que, sobre todo, tuvo que enfrentar esa dinámica de refuerzo mutuo entre narcotráfico, conflicto y descomposición.

Lo que resulta asombroso, para volver de nuevo a Roth, es que las instituciones de Colombia hayan no solo sobrevivido sino también prevalecido en muchos casos. Este libro, un testimonio excepcional, ayuda a entender por qué, a explicar la magnitud del desafío y a apreciar los esfuerzos de muchos colombianos por enfrentarlo.

LOS TÉCNICOS Y LO PÚBLICO: RECUENTO DE UNA PASIÓN

Isa López Giraldo

Los técnicos como Guillermo Perry, que llegaron a la vida pública y a la política en muchos casos sin proponérselo, constituyen la llamada “tecnocracia” colombiana cuya enorme contribución ha consistido en establecer y desarrollar esa parte de nuestro Estado que funciona bien: el Ministerio de Hacienda, el Banco de la República, el Departamento Nacional de Planeación y unas cuantas entidades descentralizadas y empresas públicas. En buena medida, gracias a su labor el país ha logrado un considerable progreso económico y social en medio del conflicto del último medio siglo y se reconoce ampliamente que la economía colombiana ha tenido un comportamiento más estable que cualquiera de sus vecinos latinoamericanos.

En su caso particular, a esta experiencia “tecnocrática” se añade la de haber sido constituyente y senador y haber participado en la construcción de un movimiento político, el Poder Popular, que pretendía ser una especie de social-democracia moderna y que le podría haber hecho mucho bien a Colombia si no hubiera sido sacrificado, como él mismo afirma, en el lodazal del proceso 8000. Muchos colombianos recordamos su renuncia al Ministerio de Hacienda cuando salió a flote la financiación ilegal de la campaña de Ernesto Samper. Algo inusual en un país donde el verbo renunciar se conjuga solo excepcionalmente.

A pesar de la decepción que le causó ese episodio, narrado en detalle en estas conversaciones, y que lo llevó desde entonces a alejarse de la participación directa en los Gobiernos y en la política —aunque siguió influyendo como miembro de comisiones asesoras del Gobierno y a través de sus columnas y trabajos académicos—, Perry sostiene que no se arrepiente ni un minuto de haber dedicado lo mejor de su vida a lo público. En sus palabras, el servicio público deja satisfacciones tan grandes que acaban haciendo parecer menores los sinsabores y angustias, y defiende el hecho de haber contribuido a crear y mejorar instituciones y políticas que han tenido incidencia positiva en el bienestar de muchos colombianos, lo que al final compensa con creces esos inconvenientes y frustraciones.

Por esas razones, y por su convicción de que las personas bien preparadas logran con frecuencia tener una considerable influencia en el diseño y puesta en práctica de la política pública, exhorta en estas páginas a los jóvenes profesionales y académicos a que dediquen parte de su vida a lo público. De acuerdo con su experiencia y la de muchos otros, Perry comprende que detrás de las grandes reformas económicas y sociales y de las innovaciones y mejoras importantes en las políticas gubernamentales, casi siempre se encuentran personas con gran conocimiento de los temas a su cargo y que decidieron jugársela aceptando un ministerio, la dirección de un instituto o una empresa del Estado, o en cargos técnicos importantes en la administración.

La idea de este libro surgió después de una entrevista que hice a Guillermo Perry en febrero 18 de 2017 para mi blog de ese momento, hoy Historias de vida. Unos meses después le propuse esta prolija conversación sobre sus experiencias como protagonista en el sector público y su visión como analista de los cambios económicos, sociales y políticos de los últimos 50 años. En ella hablamos en detalle de cómo llegó a las distintas posiciones que ocupó, como la Secretaría General del Departamento Nacional de Planeación y del CONPES en el Gobierno Lleras Restrepo, la Dirección de Impuestos Nacionales en la administración López Michelsen, el Ministerio de Minas y Energía bajo Virgilio Barco, el Ministerio de Hacienda con Ernesto Samper, el Senado de la República y la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, lo que hizo en ellas, sus logros y frustraciones. La conversación está siempre matizada con anécdotas desconocidas, algunas impactantes, otras muy divertidas.

Pienso que nuestros lectores se encontrarán con una apasionante historia que, si bien se narra a partir de la lógica de los periodos presidenciales, permite conectar en el tiempo algunos de los hitos que dieron forma a la realidad económica e institucional de los últimos cincuenta años de historia colombiana: Planeación Nacional; el CONPES de Carlos Lleras Restrepo; la importante reforma tributaria de 1974 que dirigió bajo López Michelsen; la fundación de Fedesarrollo; cómo Ecopetrol se convirtió por fin en empresa exploradora y la exitosa masificación del uso del gas natural a partir de su Ministerio de Minas y Energía; la forma cómo en la Asamblea Constituyente se construyó la arquitectura conceptual de nuestro actual Estado Social de Derecho, unitario pero descentralizado, con sus logros y frustraciones; las dificultades del manejo macroeconómico en medio del proceso 8000; entre muchos otros episodios de la vida nacional que decidió contarme.

En la tercera parte nos deja sus reflexiones sobre el último ciclo económico, a partir de la crisis de 1999, y los retos que nuestro desarrollo debe enfrentar hacia adelante. Así como su interpretación, con la que termina este libro, de porqué Colombia acabó siendo la capital del narcotráfico, de la forma como este fenómeno agudizó todas las formas de violencia (la guerrillera, la paramilitar, la delincuencial) y condujo a la metástasis del cáncer de la corrupción, así como de los esfuerzos que hemos hecho y aún estamos haciendo para superar este drama.

A lo largo de nuestra conversación, Perry presenta su visión franca de la personalidad y contribuciones de los presidentes con quienes trabajó directamente, como de aquellos con quienes solo lo hizo de manera ocasional. Algunas de ellas resultarán muy polémicas, pero advierte que él ya está acostumbrado a perder amigos por escribir lo que piensa en sus columnas semanales en El Tiempo.

Al releer el texto final me convenzo de que esta visión panorámica y analítica de algo más de cincuenta años de la historia económica y política del país, así como su exposición descarnada de cómo funcionan por dentro los mecanismos del poder, a veces preocupante y en ocasiones esperanzadora, será de gran utilidad para todos los estudiosos de nuestro devenir y nuestras instituciones. Representa una mirada sobre medio siglo de desarrollo económico y social del país desde el interior de los engranajes del poder, pero con una perspectiva global y académica, a diferencia del parroquialismo y la parcialidad que caracterizan a la mayoría de las discusiones políticas en Colombia.

PRIMERA PARTE:
DE CARLOS LLERAS A VIRGILIO BARCO

CAPÍTULO 1
EL ENAMORAMIENTO EN EL GOBIERNO LLERAS RESTREPO

Carlos Lleras era un hombre decidido, de personalidad fuerte y con una enorme confianza en sí mismo. Emanaba una gran autoridad y la ejercía. Mucha gente se sentía intimidada ante él, le temía y le obedecía. Es bien conocido el episodio de la noche del martes 21 de abril de 1970 cuando apareció en televisión, con su cara adusta, informó a los ciudadanos que acababa de decretar el estado de sitio y un toque de queda, por razones de orden público, y nos ordenó a todos irnos a la casa de inmediato. Las calles de Bogotá se vaciaron como por encanto.

Era también un demócrata convencido, defensor y creador de instituciones que perduraron en el tiempo. Tenía, además, una capacidad de trabajo francamente abrumadora, determinación por lograr resultados y una gran habilidad de ejecución.

En lo personal era un hombre reflexivo, autocrítico, amable y cálido con un gran sentido del humor.

Dicen que tenía su lado bohemio.

Así es. Carlos Lleras organizaba con frecuencia veladas en las que le encantaba recitar poesía. Claro que la economía y la poesía no siempre mezclan bien, como lo prueba un verso de su autoría que decía: “Los países en desarrollo son como la mujer honrada: no les pasa nada”.

Gozaba mucho con la compañía de jóvenes inquietos, a quienes escuchaba con atención, los promovía y los invitaba con frecuencia a esas veladas en su casa. Tengo muy gratos recuerdos de varias de ellas en compañía de otros jóvenes amigos suyos como Luis Carlos Galán y Patricia Lara. Siempre mostró una actitud muy paternal con sus pupilos y amigos jóvenes como yo.

Pero también tenía fama de un ego desproporcionado y ser un poco autoritario.

En la Bogotá muy religiosa de esa época se acostumbraba tener cuadros del Sagrado Corazón en las salas de las casas e inclinarse ante ellos diciendo: “Sagrado Corazón de Jesús, en vos confío”. A Lleras le inventaron el cuento de que cuando bajaba por la escalera de Palacio y pasaba frente a un enorme cuadro de estos, decía en cambio: “Sagrado Corazón de Jesús, ten confianza en mí”. No concuerdo con esa visión de Lleras, pues lo recuerdo como una persona amable y dispuesta a escuchar y tener en cuenta otras opiniones, así procedieran de personas con mucha menor experiencia que la suya.

Una cosa es tener autoridad y otra muy distinta ser autoritario. A mi juicio no se puede comparar el mismo día a un estadista con mucha autoridad y decisión como Lleras, pero profundamente democrático y dispuesto a oír a los demás, con caracteres autoritarios a quienes incomodan las instituciones democráticas y las opiniones de los “otros”, que pululan en nuestra política actual, como es el caso del expresidente Álvaro Uribe Vélez y de candidatos a la presidencia como Gustavo Petro y Germán Vargas Lleras.

Esas características que usted describe se reflejaron en su obra de Gobierno que fue muy rica en creación y consolidación de instituciones

Así es. Como estadista que era, dejó un legado de cambio de rumbo en el modelo económico, más orientado hacia las exportaciones, y una impresionante construcción de nuevas instituciones y políticas que perduraron en el tiempo, muchas de las cuales hoy sobreviven o fueron el origen de otras que subsisten. Esas nuevas instituciones y políticas dieron inicio a un largo período de estabilidad y crecimiento económico y de desarrollo social, mucho más allá de su mandato presidencial.

Carlos Lleras llegó al Gobierno en agosto de 1966, en medio de una gravísima crisis cambiaria y fiscal que se había originado en dos factores. Uno coyuntural: los bajos precios del café, que descendieron desde aproximadamente 1.33 dólares por kilo en 1953 hasta menos de 68 centavos de dólar en 1967, con lo cual sus exportaciones, que habían llegado a representar el 81 % del valor total de nuestras exportaciones en 1956 (era el petróleo de la época), en ese año representaron apenas el 60 % del total1.

El otro factor era más estructural: la adhesión a tasas de cambio fijas. Cada vez que caía el precio del café, el Gobierno, intentando mantener el tipo de cambio fijo, comenzaba a perder reservas internacionales y, para detener ese proceso, aplicaba restricciones crecientes a las importaciones y elevaba la tasa de interés para detener la salida de capitales. Con ello la economía entraba en recesión o se desaceleraba mucho. Llegaba un momento en que de todas maneras se quedaba sin reservas internacionales y se tenía que soltar la tasa de cambio. Y entonces se producía una devaluación muy fuerte y rápida y, como consecuencia, un pico inflacionario. Así, en los años 1957 y 1963, hubo devaluaciones de 91 % y 34 % y aumentos de la tasa de inflación anual (hasta entonces normalmente inferior al 10 %) a picos superiores al 20 % y el 30 %.

Esa historia se había repetido muchas veces, siguiendo los ciclos de los precios del café, y siempre llevaba a que al final de los períodos de auge cafetero hubiera crisis cambiarias y episodios inflacionarios. Tal y como sucede hoy, en la Venezuela de Chávez y Maduro, con los ciclos de precios del petróleo.

En el momento en el que Carlos Lleras recibió el Gobierno, las reservas internacionales netas estaban en un nivel negativo. Es decir, la deuda externa vencida era superior a los dólares y el valor del oro que tenía el Banco de la República. En esas condiciones, nadie le prestaba un dólar al Gobierno y no había con qué pagar importaciones esenciales. Resultaba fundamental para el país acceder en ese momento al crédito de las entidades multilaterales. Pero el Banco Mundial había suspendido sus préstamos, a la espera de que hubiera un arreglo con el Fondo Monetario, que le diera al país recursos suficientes para sobrellevar la crisis, y éste se negaba a hacerlo hasta que el Gobierno devaluara el peso en forma considerable para restablecer el equilibrio de las cuentas externas.

Lleras no estaba de acuerdo con esa prescripción del Fondo, por el recuerdo vívido de episodios anteriores de maxidevaluaciones seguidas de picos inflacionarios.

La seguridad en sí mismo y su gran autoridad y audacia se reflejaron en la forma como encaró y superó esta grave crisis cambiaria con medidas drásticas como la imposición de un rígido control de cambios, e innovadoras como la “tasa de cambio deslizante” que se ajustaba semanalmente para que no se desfasara de lo que sucedía con la inflación. Él y su ministro de Hacienda, Abdón Espinosa Valderrama, recordaban con preocupación lo que había sucedido apenas en 1963 cuando se había producido la última crisis cambiaria. En ese año, después de soltar la tasa de cambio, ocurrió un estallido inflacionario. Un paréntesis: la magnitud del pico inflacionario de ese año se debió a que cuando el Banco de la República convenció al entonces presidente Guillermo León Valencia que tenía que devaluar, este decidió elevar los salarios por decreto, como cualquier Maduro.

En todo caso, ante el recuerdo de las experiencias pasadas, especialmente de la reciente de 1963, Lleras estaba en desacuerdo con hacer una devaluación masiva inmediata y prefería una estrategia de minidevaluaciones graduales (semanales). Para que esta opción funcionara, había que aplicar simultáneamente un rígido control de cambios, al menos mientras se disponía de los recursos del Fondo Monetario, que evitara la pérdida acelerada de reservas mientras la devaluación acumulada era lo suficientemente grande como para restablecer el equilibrio externo. Y esto le gustaba aún menos al Fondo que, ya para entonces, era poco amigo de los controles al movimiento de capitales.

Se dice que expulsó la misión del Fondo.

Así quedó en el imaginario popular, aun cuando no es del todo exacto. Como no se pudieron poner de acuerdo, en un hecho sin precedentes, Carlos Lleras anunció por televisión que la misión del Fondo Monetario dejaba el país porque le quería imponer a Colombia una maxidevaluación que consideraba inconveniente. Explicó también que procedía a aplicar unas recetas distintas, de todos modos dolorosas, para las que pedía el apoyo y la comprensión de sus conciudadanos. Aunque su lenguaje fue muy comedido y mantuvo una relación respetuosa con el Fondo Monetario (que pronto habría de serle muy útil), en la gente quedó la imagen de un “berraco” que se había atrevido a expulsar del país a la Misión del temido Fondo Monetario.

Lo que quiero enfatizar es que Lleras no solamente aplicó su propia receta, sino que estableció un nuevo régimen de manejo cambiario, con una institucionalidad (la “tasa deslizante” con ajustes semanales y el control de capitales), el que, en conjunto con nuevas instituciones y políticas de promoción de exportaciones, perduraron en el tiempo e inauguraron un largo período de estabilidad macro económica.

Lleras también recibió una situación fiscal difícil. ¿Qué hizo al respecto?

No es raro que un Gobierno que termina le deje a otro una situación fiscal difícil. “La olla raspada”, como se dice coloquialmente. Lleras tuvo que hacer un ajuste fiscal rápido, como se hace siempre que hay una urgencia fiscal, recortando gastos, creando nuevos impuestos y aumentando las tasas de algunos otros. Pero en este campo también buscó hacer reformas más estructurales para el manejo de las finanzas públicas en el futuro, en tres frentes principales.

En particular, estableció el impuesto a la gasolina en 1967 para financiar el Fondo Vial Nacional. Esta iniciativa garantizó un flujo importante de recursos para la construcción y mantenimiento de la red vial, hasta cuando la Constitución de 1991 prohibió las rentas que solo podían utilizarse a favor de una entidad específica, con excepción de aquellas que tienen a su cargo programas sociales. Pero ese impuesto, mejorado con el paso del tiempo, es hoy un elemento importante de nuestro sistema tributario que debería aumentarse más por razones ambientales, como lo recomendó la Misión Asesora del año 2015. Asimismo, introdujo el régimen vigente de retenciones y anticipos en el impuesto a la renta y diversas medidas para controlar la evasión.

Dejó también otras muy sustanciales en materia de gasto público. Quiso dejar reformas importantes en lo tributario, recomendadas por la Misión Musgrave que contrató para ese propósito, pero ello se frustró entonces por razones políticas, aunque se aplicaron luego durante el Gobierno López Michelsen.

Sus primeras decisiones cambiarias y fiscales (que incluyeron también un aumento en las tasas del impuesto a las ventas, el antecesor del IVA, y un recorte fuerte del presupuesto de gastos) tuvieron un impacto muy rápido: se comenzaron a recuperar las reservas internacionales, empezaron a reaccionar los ingresos externos y se saneó el balance fiscal. Ello se debió al efecto conjunto de estos tres cambios en la política macroeconómica: las minidevaluaciones nominales continuas, el control de cambios y una política fiscal mucho más austera que la de sus predecesores.

Por ello, cerca de un año después, el Fondo Monetario reconoció que el plan alternativo de Lleras estaba funcionando bien y le ofreció su apoyo. Se reinició la negociación con el Fondo, que fue muy rápida, y así se regularizó la situación de crédito externo del país.

La economía entró en un proceso de recuperación sostenible, en el que, gracias a las minidevaluaciones, los ingresos por exportaciones crecían continuamente. Durante las tres décadas siguientes no se volvieron a producir crisis cambiarias.

Recordemos la trascendencia que tuvo la Misión Musgrave.

Lleras pretendía modernizar todo el régimen tributario y, para ello, estableció una Misión Asesora dirigida por el más famoso especialista de la época, Richard Musgrave de la Universidad de Harvard, quien organizó y dirigió por más de un año un grupo de expertos internacionales, con algunos jóvenes especialistas colombianos como Enrique Low Murtra.

Lleras alcanzó a ejecutar solo una parte de las recomendaciones de la Misión Musgrave: las referentes al control de la evasión y la introducción del régimen de retenciones y anticipos.

La mayoría de las recomendaciones más importantes de la Misión Musgrave, de carácter estructural, se quedaron en ese momento en el tintero, porque había una comisión colombiana bipartidista que tenía que recibirlas, discutirlas y aclimatarlas, y uno de sus integrantes, a quien no le gustó su contenido, lo filtró a la prensa generando reacciones adversas en el país. Pero años más tarde las retomamos en el Gobierno de López Michelsen. Conjuntamente con otras ideas, constituyeron la base de la reforma tributaria de 1974, la más importante del país de la segunda mitad del siglo pasado. La que hubiera querido hacer el presidente Lleras y no pudo, pero dejó los estudios que sirvieron de base para ella y la apoyó con entusiasmo desde sus influyentes editoriales en el diario Nueva Frontera que por entonces dirigía.

Lleras también dejó importantes reformas institucionales en el manejo presupuestal y de la inversión pública.

Sí. Introdujo dos cambios claves en la reforma constitucional de 1968 que le dieron un mayor control técnico sobre el gasto público y permitieron mejorar su eficiencia.

El más importante le quitó al Congreso la iniciativa en materia presupuestal y tributaria. Desde entonces, el Gobierno tiene la iniciativa en estas materias y poder de veto para rechazar modificaciones a sus proyectos de ley de presupuesto y reforma tributaria. Eso no significa, por supuesto, que los Gobiernos no acaben aceptando algunas modificaciones a sus iniciativas. Pero sin duda le dio mucho más control al Gobierno sobre ambos temas, en particular sobre el de presupuesto. Antes el Congreso podía cambiar las normas tributarias y el presupuesto sin que el Gobierno pudiera evitarlo, lo que llevaba a desórdenes fiscales muy grandes.

Pero a cambio de eso tuvo que establecer los auxilios parlamentarios, antecedente de la actual “mermelada”.

Lleras les dio contentillo a los congresistas con la creación de los auxilios parlamentarios, que consistían en un porcentaje pequeño del presupuesto que se les asignaba para que decidieran sobre esos recursos. Con ellos debían, en principio, beneficiar a sus regiones. Pero en realidad podían hacer con ellos lo que querían y hubo mucho desperdicio y corrupción. Incluso algunos se los gastaban en actividades particulares. En la inauguración de un suntuoso edificio para la sede política del senador santandereano Norberto Ballesteros, luego investigado por el proceso 8000, el presidente Turbay dijo: “Felicito al senador. Acá se ve en que invierte sus auxilios”.

Los auxilios adquirieron con el tiempo muy mala reputación por esos abusos. Por eso la Asamblea Constituyente de 1991 terminó formalmente con ellos. 

Siempre hubo algún nivel de corrupción en el uso de los recursos públicos. Es posible que la reforma del 68 la limitara, puesto que redujo al monto de los auxilios y con ellos la hizo más visible. Cuando la reforma constitucional de 1991 los eliminó, los gobiernos siguientes utilizaron otras formas de negociar partidas del presupuesto con los congresistas. Los gobiernos de Gaviria y Samper utilizaron (debo decir utilizamos) los Fondos de Cofinanciación establecidos con apoyo del Banco Mundial, que tenían algunas virtudes: también se trataba de fondos limitados, como los auxilios, pero a diferencia de ellos solo se podían utilizar en tres actividades específicas (salud, educación, vías) y los departamentos y municipios beneficiarios tenían que poner más de la mitad de los recursos para los proyectos financiados parcialmente por los fondos y ejecutarlos a través de las entidades públicas autorizadas. Pero también hubo abusos que desprestigiaron los Fondos y ante las afugias fiscales se eliminaron en el Gobierno de Andrés Pastrana. Se sustituyeron desde entonces por algo peor: la práctica de los actuales “cupos indicativos”, la llamada “mermelada”, que es menos transparente que los fondos de cofinanciación, no requiere aportes departamentales ni locales y llegó a comprometer una parte muy sustancial del presupuesto de inversión durante las administraciones Uribe y Santos.

Lleras también institucionalizó los Planes de Desarrollo e Inversión.

Para poder pasar la reforma constitucional, Lleras necesitaba refuerzo político en el Congreso. Llamó entonces a Alfonso López Michelsen quien, como cabeza del Movimiento Revolucionario Liberal (MRL), se había opuesto al Frente Nacional y estaba por fuera del Partido Liberal. Lo invitó a entrar al Gobierno conviniendo que la reforma constitucional incluyera ideas del MRL.

De esa alianza surgió la segunda reforma importante a las instituciones de gasto: el fortalecimiento del Departamento Nacional de Planeación (el DNP por sus siglas abreviadas) y los planes de desarrollo y la introducción de planes plurianuales de inversión pública. El DNP (creado en 1958 en el Gobierno de Alberto Lleras Camargo) no había tenido un papel protagónico antes de Lleras Restrepo. Su mayor contribución había sido elaborar un plan decenal de desarrollo para cumplir el requisito que permitiría obtener los recursos que se iban a recibir de la Alianza para el Progreso. Lleras y López creían en la importancia de la planeación económica y social y fueron consecuentes con esa convicción.

Lleras, desde el comienzo de su período, fortaleció técnicamente a Planeación Nacional al reclutar un grupo de jóvenes con doctorados o candidaturas al doctorado en reconocidas universidades extranjeras, bajo la dirección de Edgar Gutiérrez Castro. Y le otorgó, de facto, una gran influencia.

Pero los artículos de la reforma constitucional de 1968 sobre planeación, que le dieron un mayor sustento legal a esa influencia, fueron un aporte de López y el MRL. En particular, se le dio al DNP la función de elaborar el presupuesto nacional de inversiones y participar en las aprobaciones de nueva deuda externa (esto último conjuntamente con Hacienda). Hacienda continuó elaborando el presupuesto de funcionamiento y de servicio de deuda, que representa el gasto corriente. El DNP ha hecho a partir de entonces el de inversión, que afecta más el futuro. Esa especialización estableció un sano balance entre objetivos de corto plazo, la función de Hacienda, y de largo plazo, la de Planeación, expresada a través de los Planes Plurianuales de Inversión y el Presupuesto de Inversión de cada año, aunque también presentó algunos problemas de coordinación.

Lleras se empeñó en que esa tarea se hiciera con toda seriedad. Se creó en Planeación, con financiamiento del Banco de la República, el grupo de Proyectos Específicos para evaluar las inversiones en infraestructura y el ejercicio de priorización con los ministerios se hacía en forma muy profesional y efectiva. Luego se creó el FONADE (Decreto 3068 de 16 de diciembre 1968), entidad adscrita a Planeación Nacional, para financiar estudios de preinversión, de manera que desde un principio hubiese proyectos bien estudiados. Toda esta armazón se basó en gran medida en las ideas de Albert Hirschman sobre desarrollo2.

Durante el Gobierno Lleras las reuniones semanales del CONPES (Consejo de Política Económica y Social) eran el escenario a través del cual, con su apoyo irrestricto, se consolidaba la influencia de Planeación Nacional en garantizar la coherencia y la visión de largo plazo en el diseño de las políticas y programas públicos. Fue la edad de oro de la planeación del sector público en Colombia. Desafortunadamente, la competencia técnica y la influencia del DNP, comenzó a declinar desde la segunda administración de Álvaro Uribe y no ha vuelto a recobrar su brillo e importancia.

La propuesta del proyecto del Plan de Desarrollo del Gobierno Duque de trasladar el presupuesto de inversión al Ministerio de Hacienda dio lugar a un acalorado debate.

Lleras también descentralizó el gasto público en el país, lo hizo más eficiente y aumentó el gasto social.

Correcto. En la reforma constitucional del 68 creó el situado fiscal, que fue el primer gran instrumento de descentralización y de financiación de la salud y la educación pública. Además inició el proceso de cesión de un porcentaje del impuesto a las ventas a los municipios, que habría de aumentarse en gobiernos siguientes.

El situado fiscal era un porcentaje del presupuesto nacional que tenía que usarse solamente en educación y salud, por recomendación recibida de la misión Musgrave, que insistió en que no tendría sentido una reforma tributaria que aumentara recaudos si no se garantizaba la financiación de programas estatales con mucho impacto. Era muy poco lo que invertía el país en esa época en educación y salud, porque cada vez que se discutía un presupuesto anual, los congresistas querían apropiar más recursos para grandes obras de infraestructura (carreteras, edificios o estadios y solo una que otra escuela u hospital), que se pudieran inaugurar y atraer el interés del votante y los contratistas que financian las campañas. Les interesaba poco formar buenos maestros y personal de salud, porque no daba réditos políticos inmediatos ni facilitaba el financiamiento de la actividad electoral3.

El situado fiscal condujo, en los años siguientes, a un aumento muy grande en la cobertura de educación y salud. Fue el primer salto importante. En los años noventa se dio un segundo salto en estas materias después de que la Constitución del 91 aumentara los recursos para educación y salud a través del Sistema General de Preferencias.

El situado inició el proceso de descentralización administrativa porque se giraba en proporciones preestablecidas a fondos departamentales que eran coadministrados con los gobernadores. En los departamentos más organizados (como eran entonces Valle, Antioquia y Santander), el Gobierno nacional dejaba su administración casi enteramente en manos de los gobernadores. Hay que recordar, sin embargo, que estos eran nombrados por el presidente de la república.

En perspectiva, la contribución más importante del Gobierno Lleras en materia de política social pudo ser la creación del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el ICBF (ley 75 del 31 de diciembre de 1968), que todavía tenemos, para la protección de la familia.

Estoy de acuerdo. El ICBF habría de ser el pionero en establecer programas de protección a la primera infancia en el país. Y, conjuntamente con la creación del ICBF, Lleras buscó desarrollar una política activa de planeación familiar apoyando desde el Estado las tareas de una fundación privada recién creada en 1965, PROFAMILIA, para evitar una confrontación con la Iglesia católica. En los años siguientes, gracias a esta política y a la creciente participación de las futuras madres en la educación y el mercado laboral, se logró una notable reducción en los índices de fertilidad, que resultó muy importante para nuestro desarrollo económico, puesto que, conjuntamente con el situado fiscal, facilitó invertir mucho más que antes en la educación y salud de cada niño.

Pero, además, reorganizó y fortaleció, mediante su ambiciosa reforma administrativa de 1968, al INCORA (el Instituto Colombiano para la Reforma Agraria), al SENA (el Servicio Nacional de Aprendizaje), el ICETEX (entidad que otorga créditos para educación superior), ICT (el Instituto de Crédito Territorial que financiaba la vivienda popular), el INSFOPAL (el instituto que financiaba y construía acueductos municipales) y el Fondo de Caminos Vecinales, que financiaba y contrataba vías terciarias en municipios pequeños. Y, como comprendía que para poder hacer planeación y manejar bien la política económica y social había que contar con muy buena información, fortaleció muchísimo al DANE.

En infraestructura su principal legado, además del Fondo Vial, fue la interconexión eléctrica y la creación de ISA.

Cierto, Isa (risas). Bajo el Gobierno de Carlos Lleras se interconectaron los sistemas eléctricos que servían a las principales ciudades y regiones de Colombia y se creó Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) en 1968, como empresa encargada de administrar las redes y llevar a cabo la operación de todo el sistema. En los años siguientes ISA desarrolló importantes proyectos de generación y se convirtió en la empresa más grandes del sector, modelo de buena gerencia y reconocida capacidad técnica. Cuando en 1993 se reestructuró el sector, esta empresa se dividió en dos: ISA continuó manejando y desarrollando las redes de interconexión y a cargo de la operación de todo el sistema, mientras ISAGÉN, recientemente privatizada en el año 2017, quedó a cargo de las plantas generadoras de la empresa. ISA continúa siendo una empresa ampliamente reconocida por su excelencia gerencial y técnica y ha extendido sus inversiones y operaciones a varios países de la región.

¿Qué quedó de toda esa creación y fortalecimiento de instituciones?

En síntesis, Lleras se empeñó en un desarrollo institucional del Estado impresionante en muchas áreas, que en buena medida ha perdurado hasta el día de hoy. Pienso que casi todas las entidades que creó o fortaleció el Gobierno Lleras Restrepo (mediante las nuevas figuras de Institutos Descentralizados, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Empresas Mixtas, tres figuras que conservan su vigencia), tenían justificación en ese momento. Su reforma administrativa fue mucho más coherente y mejor planeada que las que hicieron luego las administraciones Barco, Gaviria, Uribe y Santos, para poner los ejemplos más conocidos.

Algunas de las entidades creadas por Lleras perdieron parte de su vigencia con la descentralización administrativa posterior, pero en algunos casos se liquidaron entidades que habían cumplido un propósito y se dejó un vacío institucional grave al entregar funciones a municipios pequeños o atrasados que no tienen capacidad institucional, técnica y financiera suficiente, como ha ocurrido en el caso de los pequeños acueductos municipales desde que desapareció el INSFOPAL en 1989 o las vías terciarias en buena parte del territorio desde que se terminó el Fondo de Caminos Vecinales.

Como usted mencionó, durante la presidencia de Lleras hubo también un cambio estructural hacia un modelo exportador, incluyendo la creación de entidades como Proexpo, hoy Bancoldex.

Carlos Lleras pensó desde un principio no solamente en resolver el problema de la crisis cambiaria y poner a crecer otra vez la economía sin contratiempos, como de hecho ocurrió por varios años, sino que tenía una visión clara de largo plazo del desarrollo económico del país y comenzó a ponerla en práctica a partir de esas primeras decisiones.

En esa época estaba en pleno auge el modelo de sustitución de importaciones en toda América Latina, bajo la influencia de las ideas de la CEPAL4. Según ese modelo lo fundamental era industrializarse sustituyendo importaciones mediante una alta protección arancelaria y apoyos directos (crediticios, exenciones tributarias) a la industria manufacturera. Se le ponía muy poca atención a las exportaciones (aunque Prebisch, su autor intelectual, era consciente de su importancia), que tenían problemas graves para crecer con la apreciación cambiaria que caracterizaba a los períodos entre crisis, al intentar mantener tipos de cambio fijos, y los sobrecostos en sus insumos debidos a la alta protección arancelaria. Para compensar un poco ese fuerte desestímulo a las exportaciones se había instaurado unos años antes el Plan Vallejo (llamado así por el ministro de Hacienda que lo introdujo, Joaquín Vallejo), que devolvía los aranceles pagados en insumos importados a algunos exportadores.

Lleras y su equipo pensaban que detrás de las crisis cambiarias recurrentes estaba no solo el manejo cambiario, como ya explicamos, sino el propio modelo de sustitución de importaciones. Como no promovía un crecimiento rápido de las exportaciones no cafeteras, acababa estrangulando la economía cada vez que bajaba el precio del café. Por tanto Lleras creía que, sin desmantelar completamente el proceso de sustitución de importaciones, era necesario estimular mucho más las exportaciones a través de la devaluación gradual de la tasa de cambio, para evitar las revaluaciones recurrentes del pasado que frenaban las exportaciones menores. Pero, además, introdujo en 1967 un subsidio a las exportaciones, el llamado CAT (Certificado de Abono Tributario), hasta por un 15 % del valor de las exportaciones, según el producto, y creó un fondo especial (Proexpo) para suministrar crédito barato de corto y largo plazo y prestar asistencia técnica a los exportadores.

Proexpo era manejado por el Banco de la República y fue financiado inicialmente con recursos de emisión monetaria. Años después López Michelsen impuso una sobretasa del 5 % del valor de las importaciones, destinada a financiar a Proexpo para que este fondo dejara de depender únicamente de recursos de emisión. Más tarde Gaviria, ante el hecho de que la Asamblea Constituyente de 1991 prohibió el financiamiento monetario de los fondos de desarrollo y su manejo por parte del Banco de la República, lo convirtió en dos entidades: Bancoldex, un banco de desarrollo autónomo de segundo piso, que estuvo inicialmente centrado en financiar las exportaciones, y Proexport, una agencia dedicada a suministrar asistencia técnica a los exportadores y a apoyar la apertura de mercados externos.

Bancoldex, la mutación de la parte financiera de Proexpo, tuvo tanto éxito, que años más tarde absorbió al viejo Instituto de Fomento Industrial (el IFI) que se había creado para financiar el desarrollo industrial del país, pero que acabó quebrándose, al igual que la Caja Agraria, por influencia de la politiquería y la falta de criterios comerciales en la asignación de crédito. Bancoldex evitó ese destino fatal, común a la mayoría de los bancos de desarrollo públicos, porque se creó como un banco de segundo piso, que presta a través de bancos comerciales. Aún hoy conserva mayoritariamente ese carácter, aunque bajo el Gobierno Santos hubo intentos de volverlo un banco de primer piso con todos los riesgos que ello conlleva.

Todo esto es típico de lo que sucedió en el Gobierno de Lleras Restrepo: un problema coyuntural complejo, como este de la crisis cambiaria, se solucionaba con medidas de corto plazo, pero también se adoptaban políticas y se creaban instituciones que contribuyeran a su solución permanente. ¿La creación del Grupo Andino era parte del cambio de modelo?

Como parte de su visión de integración de la economía colombiana en la economía global, Carlos Lleras promovió con Eduardo Frei, entonces presidente de Chile, la creación del Grupo Andino, hoy Comunidad Andina, que inicialmente comprendía a Bolivia, Colombia, Chile, Ecuador, Perú y Venezuela. El Grupo, creado en una reunión en Cartagena, fue un esfuerzo de integración económica muy ambicioso. Pretendía llegar a ser una unión aduanera, es decir, un espacio económico con libre comercio al interior de los países, con un arancel externo común hacia el resto del mundo, como es la Unión Europea.

Además negoció acuerdos de programación sec ...