Loading...

ECONOMíA ESENCIAL DE COLOMBIA

Eduardo Lora  

0


Fragmento

PRÓLOGO

“El verdadero viaje de descubrimiento consiste, no en buscar nuevos paisajes, sino en tener nuevos ojos”

Marcel Proust

Trabajar, pagar las cuentas, tratar de ahorrar, ofrecer la mejor educación que podemos a nuestros hijos, cotizar para la pensión y el seguro de salud, pagar impuestos… En mayor o menor grado todos hemos tenido que sortear estos aspectos de la vida cotidiana, y por lo tanto conocemos y entendemos de nuestra propia forma la economía colombiana. Este libro es una invitación a aprovechar esas experiencias y conocimientos para apreciar qué tanto hemos avanzado en resolver los principales problemas económicos y sociales del país y cuáles son nuestros grandes retos para el futuro. Es por lo tanto una invitación a ver con nuevos ojos el paisaje que ya conocemos.

Es probable que este libro le ayude a desempeñarse mejor en sus actividades diarias, aunque ese no es su principal objetivo. Lo que busca más bien es que usted pueda entender sus circunstancias económicas y sus posibilidades futuras y pueda ver cómo unas y otras están condicionadas por la forma como funciona la economía colombiana. Vale decir, por la forma como están distribuidos el poder, la riqueza y las posibilidades laborales, por la calidad de la educación, por la manera como está organizada la seguridad social en salud y en pensiones, por las normas tributarias, y muchas otras.

Recibe antes que nadie historias como ésta

Puede sonar conformista, pero es justamente lo contrario. Los graves problemas de la economía colombiana, como son la baja productividad, la concentración del ingreso, la falta de buenos empleos, la escasez de recursos para financiar la educación y la salud públicas o la baja cobertura del sistema de pensiones, son el producto de la forma como hemos construido las instituciones, del grado de respeto que nos merecen las normas, de qué tanta confianza tenemos en el banco donde guardamos los ahorros y en la empresa en la que trabajamos. Con todas sus virtudes y defectos, el sistema económico es una construcción colectiva, que condiciona las posibilidades de cada uno de nosotros. Claro, el empeño personal, la capacidad para los negocios, la disciplina y la perseverancia pueden mejorar o empeorar las posibilidades de cada uno, pero difícilmente pueden cambiar la forma como funciona la economía o la sociedad.

En un sistema democrático, la orientación de las políticas económicas y sociales depende del electorado. Si el electorado está bien informado y tiene criterio para saber cuáles políticas pueden ser exitosas para resolver los principales problemas, habrá mejores gobiernos que con un electorado controlado por el clientelismo o por los populismos de derecha o izquierda.

Este libro no busca convencer a nadie de que estudie economía: ya hay un exceso de economistas en Colombia. Pero sí puede facilitar la enseñanza de la economía. Uno de los problemas más graves de cómo se enseña economía (en pregrado) en Colombia es el uso exagerado de conceptos abstractos y modelos matemáticos que no responden a las preguntas que más interesan a los estudiantes y que suponen un entendimiento de las instituciones y las realidades económicas colombianas que los recién egresados de bachillerato rara vez tienen. Por eso, en este libro no hay términos técnicos ni matemáticas. Por la misma razón, cada capítulo termina con una sección de lecturas recomendadas para quienes quieren saber más. Sin embargo, para los lectores con conocimientos de economía, al final del libro hay notas técnicas con las fuentes y los métodos estadísticos más relevantes de cada capítulo.

RECONOCIMIENTOS

La idea de este libro fue de Gabriel Iriarte y Juan Camilo González, de Penguin Random House, cuya propuesta de ser el autor acepté de inmediato. En la selección de temas y la estructura de los capítulos fueron útiles las sugerencias de Catalina Crane, Sonia Galvis y Jaime Millán. Debo agradecer a los colegas que leyeron cuidadosamente mis borradores y me hicieron valiosas observaciones y correcciones en temas de su especialidad: Felipe Barrera (educación), Mauricio Cárdenas (sistema político e impuestos), Ana María Díaz (mercado laboral y género), Juan Camilo Chaparro (educación y mercado laboral), Arturo Galindo (ingresos, crecimiento, inflación y sector financiero), Ana María Ibáñez (desplazados e inmigrantes), Gustavo Montes (exportaciones), Mauricio Olivera (salud y pensiones), Juan Ricardo Ortega (impuestos), Yanira Oviedo (pensiones), Mónica Pachón (sistema político), Sergio Prada (salud), Natalia Ramírez (género) y Roberto Steiner (sectores agrícola y financiero). Mi reconocimiento más especial es para mis consultoras editoriales permanentes: María Mercedes Carrasquilla, quien leyó con entusiasmo todos mis borradores recién salidos del horno y siempre tuvo sugerencias efectivas para mejorarlos, y mi esposa Ana, quien me indujo a pensar primero que todo en los lectores, luego en los grandes mensajes y cómo transmitirlos, y solo después en los detalles, sin que se le escapara ninguno. Nadie tiene sus ojos.

I
QUIÉN TIENE EL PODER

La economía refleja siempre la estructura de poder de la sociedad. En los “mercados” laboral, de bienes y financiero, las fuerzas de la oferta y la demanda determinan cuánto recibiremos de salario, cuánto nos costará el mercado y cuáles serán las tasas de interés en nuestra cuenta de ahorros y nuestra tarjeta de crédito. Pero el funcionamiento de los mercados no ocurre en el vacío: para que puedan operar, estos mecanismos de decisión colectiva que son los mercados requieren instituciones, leyes y regulaciones que son el resultado de los esfuerzos, pugnas y negociaciones de personas, partidos políticos, empresas y toda clase de organizaciones. El poder es decisivo en este proceso de construcción de las instituciones y de elaboración de las normas. Así que empecemos este viaje de descubrimiento de la economía colombiana preguntándonos quién tiene el poder para que los mercados funcionen de la forma como lo hacen.

ECONOMÍA SOCIAL DE MERCADO

Según la Constitución de 1991, “la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común”. Las empresas privadas son actores centrales en el proceso de desarrollo porque de ellas dependen el empleo y los ingresos, así como la producción y la distribución de los bienes y servicios. En condiciones de libre competencia, las decisiones que toman las empresas sobre qué y cómo producir y a qué precio vender sus productos hacen posible que las inversiones y los recursos humanos se asignen a los mejores usos. Por eso, la Constitución establece que la libre competencia económica es un derecho de todos. Sin embargo, la Constitución reconoce que no basta la libre competencia para que los ciudadanos consigan mejorar su calidad de vida o para que haya una distribución equitativa de las oportunidades. De ahí que el Estado se reserva el derecho a intervenir en casi cualquier aspecto de la actividad económica, incluyendo la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo y la producción y distribución de los bienes y servicios, tanto públicos como privados. Además, la intervención estatal buscará “dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos”.

De esta forma, nuestra Carta Magna establece implícitamente que Colombia es una “economía social de mercado”, lo cual significa que el Estado reconoce la libertad de los individuos y las empresas para trabajar y producir de la forma que prefieran, pero se reserva el derecho a intervenir para garantizar unos derechos y proveer unos servicios sociales mínimos. Aunque la expresión “economía social de mercado” no aparece en la Constitución, es reconocida por la jurisprudencia constitucional.

En contra de lo que a menudo se afirma, el mercado y el Estado no son antagónicos, ni es preciso que el rol de uno se reduzca para que aumente el del otro. De hecho, desde las medidas de “apertura” del gobierno de César Gaviria (1990-1994) y la expedición de la Constitución de 1991, los mercados han ganado mucho espacio y, al mismo tiempo, han aumentado como nunca el tamaño y las responsabilidades del gobierno.

Como colombiano, usted seguramente es consciente de que hay una gran distancia entre los ideales de la Constitución y nuestras realidades económicas y sociales. Esto no implica que la Constitución sea irrelevante, pero sí pone de presente que los objetivos económicos y sociales allí establecidos no coinciden totalmente con las capacidades y los recursos con que cuentan las instituciones públicas, ni con los intereses individuales de las empresas o las personas. La distancia entre los ideales de la Carta Magna y nuestras realidades económicas y sociales es, en gran medida, una cuestión de poder.

EL PODER DEL GOBIERNO Y SUS LÍMITES

Para que una economía de mercado pueda funcionar bien, es necesario que el Estado cumpla con tres grandes grupos de funciones: (1) proteger los derechos de propiedad, hacer cumplir los contratos y dirimir en forma transparente los conflictos que involucren a las empresas para que estas puedan operar en un ambiente de seguridad y justicia; (2) regular los mercados para que funcionen en forma eficiente, para que sus fallas no le impongan costos a la sociedad y para que la actividad económica se desarrolle en un ambiente de estabilidad con reglas de juego claras, y (3) garantizar la provisión de la infraestructura básica de servicios tales como energía, medios de transporte y comunicaciones que requiere el desarrollo de las actividades productivas.

En una economía social de mercado, como la colombiana, el Estado asume además las funciones de: (4) garantizar el acceso al trabajo y a los bienes y servicios básicos que se consideran derechos individuales, tales como la justicia, la salud y la educación, y (5) ofrecer protección social a los individuos vulnerables.

A lo largo de este libro veremos hasta qué punto el Estado colombiano cumple con estas funciones en diversas áreas económicas y sociales. Pero podemos avanzar ya unas calificaciones generales, basadas en comparaciones internacionales. Entre los 18 países latinoamericanos, Colombia ocupa el cuarto lugar, después de Chile, Uruguay y Costa Rica, en la calidad de las instituciones públicas. Si la comparación se hace a nivel mundial, Colombia ocupa justo la posición media entre todos los países. Estas comparaciones tienen en cuenta las instituciones relacionadas con la regulación de la actividad económica, la efectividad del gobierno para proveer los bienes públicos y los servicios sociales, el imperio de la ley y el control de la corrupción.

El área más fuerte de las instituciones colombianas es la calidad de la regulación económica. Aunque dista de ser perfecta, actualmente es buena la regulación de las actividades financieras y de la política monetaria. También es sólida la regulación de los servicios de energía y se ha avanzado mucho en la regulación de la competencia para impedir que algunas empresas abusen de su posición dominante en el mercado.

La efectividad del gobierno para proveer y garantizar el acceso a la infraestructura y los servicios sociales es más modesta. Así, mientras que la infraestructura de energía y comunicaciones es relativamente avanzada, la infraestructura vial es muy deficiente. En provisión de servicios sociales los avances son muy notables en salud y educación, pero mucho menos en la protección social de los individuos más vulnerables.

Las mayores debilidades de las instituciones colombianas se encuentran en aquellos aspectos del funcionamiento del Estado que tienen que ver con la protección de los derechos, sean de las empresas o de los individuos. También tenemos grandes deficiencias en el control de la corrupción, que es esencial para el buen manejo de los recursos públicos y, por consiguiente, para que el Estado pueda cumplir todas sus funciones.

Es claro entonces que el Estado cuenta solo parcialmente con el poder efectivo para cumplir con todas las responsabilidades que demanda la economía social de mercado. Son numerosos los factores que limitan el poder del Estado. El dinero que el gobierno recibe por los distintos impuestos y por otros recursos fiscales es insuficiente para atender todas las necesidades de gasto público, y las plantas de personal del sector público son modestas en número y en las capacidades de los funcionarios y empleados públicos, especialmente en los niveles departamental y municipal del gobierno. Esto último es muy importante porque la administración de la educación pública, la justicia y los servicios públicos de salud dependen de las gobernaciones departamentales y las alcaldías municipales.

Pero las limitaciones del gobierno para cumplir sus funciones no se deben exclusivamente a falta de recursos. Muchos de los problemas se originan en el proceso de expedición e implementación de las leyes, que en toda democracia involucra a diversos actores cuyos intereses no siempre coinciden.

EL PROCESO DE EXPEDICIÓN DE LAS LEYES

El Ejecutivo, cuya autoridad máxima es el presidente, es el responsable de que se lleven a cabo muchos de los mandatos constitucionales, pero solo puede hacerlo en la medida y de la forma como lo ordene el Legislativo (que a su vez debe ceñirse a los preceptos de la Constitución). El presidente y sus ministros tienen discreción para presentar propuestas de ley al Congreso (también pueden hacerlo los congresistas, las máximas autoridades de la rama Judicial y grupos de ciudadanos), pero tienen un control limitado sobre los resultados del proceso de aprobación, lo cual es muy importante entender.

El proceso de aprobación de una ley ordinaria requiere dos debates en la Cámara de Representantes, cuyos miembros son elegidos por las circunscripciones locales, y dos debates en el Senado, cuyos miembros son elegidos a nivel nacional. Las propuestas de ley son presentadas a debate por un ponente escogido entre los miembros de la comisión especializada en el tema, respectivamente en la Cámara y en el Senado. Esto implica que las propuestas de ley deben ser acordadas y negociadas en varias instancias en las que inciden no solo las preferencias ideológicas, sino también los intereses regionales y los compromisos de los legisladores, todo lo cual es esencial para la calidad del debate y para que no haya monopolios de poder dentro del Legislativo.

En este proceso, es limitado el poder del Ejecutivo. Por ejemplo, el Ministro de Hacienda puede tener los mejores argumentos técnicos para que se reforme el impuesto al valor agregado (IVA), de forma que aumente el recaudo sin perjudicar a los grupos de menores ingresos. Pero si no puede movilizar el suficiente respaldo de los partidos (afines o no al gobierno), es posible que su propuesta de reforma no se convierta en ley. Y, en tal caso, es posible que se vea obligado a recortar gastos o a aumentar otros impuestos en contra de sus propias orientaciones o promesas al electorado. Otra opción que tiene es vetar total o parcialmente la ley, a riesgo de entorpecer sus relaciones con el Congreso.

Estas dificultades eran menos frecuentes antes de la Constitución de 1991 porque el presidente podía decretar estados de emergencia económica que lo habilitaban para expedir reformas tributarias y otras medidas sobre asuntos económicos. Además, porque hasta la década de los ochenta había solo dos partidos políticos significativos, mientras que en la actualidad hay 13 partidos (incluyendo a las FARC y los dos partidos de comunidades afro e indígenas que tienen curules garantizadas). Cuando el Ejecutivo no cuenta con sus propias mayorías en el Legislativo, se ve en la necesidad de buscar el apoyo de los legisladores mediante prebendas burocráticas o recursos fiscales para proyectos de inversión pública locales.

En esencia, pues, el presidente y sus ministros tienen un margen de acción limitado para que las leyes correspondan a lo que, a su juicio, sería la mejor manera de alcanzar los objetivos de la Carta Magna o de cumplir con las promesas al electorado. Las restricciones son aún mayores cuando se trata de leyes que modifican la Constitución, las cuales requieren el doble de debates en el Legislativo y la aprobación de la Corte Constitucional. Todos estos límites al poder del Ejecutivo (y de las otras ramas) son un seguro esencial que existe en todas las democracias para reducir el riesgo de tiranía y para que en el proceso de formulación de las políticas económicas y sociales sean tenidos en cuenta los diversos intereses e inclinaciones ideológicas, más allá de los del presidente y su gabinete.

EL PODER DEL SECTOR PRIVADO

El sector privado puede influir en muchas instancias del proceso de formulación e implementación de las políticas económicas y sociales. Para empezar, puede financiar las campañas electorales presidenciales y legislativas, y en cualquier momento puede incidir a través de los medios de comunicación para que reciban atención pública los temas que son de su interés. En el proceso de preparación y discusión en el Congreso de las propuestas de ley, las empresas pueden expresar sus opiniones e influir en los congresistas. Una vez expedida una ley, cualquier individuo puede buscar que sea revisada por la Corte Constitucional por fallas de procedimiento o contenido que atenten contra los mandatos constitucionales. Y luego, en el proceso de implementación de las leyes y en el diario funcionamiento de la administración pública, las empresas pueden influir por diversos canales para que las regulaciones, las decisiones administrativas y el uso de los recursos públicos las favorezcan.

El sector privado se organiza en diferentes niveles para influir en el proceso de formulación e implementación de las políticas: (1) las empresas pueden actuar individualmente en cualquiera de las instancias mencionadas, (2) los gremios sectoriales o las asociaciones empresariales pueden aglutinar a las empresas para actuar con una sola voz y (3) los grupos económicos (con negocios en varios sectores) pueden actuar además separadamente.

Las empresas más grandes tienen posibilidad de influir en el proceso de formulación de las políticas y, sobre todo, en la regulación específica a sus intereses, especialmente en los ...